PARTISIPASI TANPA PENGARUH?

Menyoal Keterbukaan Pembahasan RUU Pelindungan Ketenagakerjaan dan Pemenuhan Hak Partisipasi Bermakna bagi Kelas Pekerja

Oleh Gabe

Abstrak

Partisipasi masyarakat dalam pembentukan undang-undang merupakan bagian penting dari prinsip demokrasi konstitusional. Namun, partisipasi tidak cukup dimaknai sebagai kesempatan menyampaikan pendapat dalam forum resmi, melainkan harus menjamin akses terhadap informasi, pertimbangan substantif atas masukan yang diberikan, serta penjelasan mengenai bagaimana masukan tersebut diperlakukan dalam proses pengambilan keputusan. Persoalan ini menjadi relevan dalam pembahasan Rancangan Undang-Undang Pelindungan Ketenagakerjaan, terutama ketika muncul pernyataan mengenai pembahasan rancangan undang-undang yang tertutup dengan alasan kekhawatiran terhadap perbedaan persepsi. Paper ini menganalisis persoalan tersebut melalui prinsip meaningful participation, ketentuan pembentukan peraturan perundang-undangan, dan kepentingan kelas pekerja sebagai kelompok yang terdampak langsung oleh kebijakan ketenagakerjaan. Paper ini berargumen bahwa keterbukaan dokumen rancangan undang-undang bukan sekadar persoalan administratif, melainkan prasyarat bagi masyarakat untuk menguji, mengkritik, dan memengaruhi kebijakan yang akan mengatur kehidupannya. Ketika akses terhadap rancangan dibatasi, sementara partisipasi hanya berlangsung dalam bentuk undangan atau penyampaian pendapat, terdapat risiko bahwa partisipasi berubah menjadi formalitas yang tidak memiliki pengaruh substantif terhadap keputusan politik.

Keterbukaan Pembahasan RUU Pelindungan Ketenagakerjaan 

Demokrasi tidak berhenti pada keberadaan pemilihan umum, lembaga perwakilan, atau kesempatan masyarakat untuk menghadiri forum konsultasi. Demokrasi juga menuntut agar warga negara memiliki kemampuan untuk mengetahui, menguji, mengkritik, dan memengaruhi keputusan yang mengatur kehidupannya. Dalam pembentukan undang-undang, tuntutan tersebut menjadi semakin penting karena produk legislasi tidak hanya memuat norma hukum yang abstrak, tetapi juga menentukan pembagian hak, kewajiban, kekuasaan, dan sumber daya di dalam masyarakat.

Persoalan ini menjadi relevan dalam pembahasan Rancangan Undang-Undang Pelindungan Ketenagakerjaan. Munculnya pemberitaan mengenai pembahasan rancangan undang-undang secara tertutup dengan alasan kekhawatiran terhadap perbedaan persepsi memunculkan pertanyaan mendasar: bagaimana masyarakat dapat memberikan penilaian yang kritis terhadap suatu rancangan kebijakan apabila akses terhadap materi yang sedang dibahas justru dibatasi? Bagaimana buruh dapat menilai apakah suatu pasal berpotensi melemahkan perlindungan kerja, memperluas fleksibilitas hubungan kerja, atau mengurangi kepastian hak apabila mereka tidak dapat memeriksa rumusan pasal tersebut secara utuh?

Pertanyaan ini bukan semata-mata persoalan komunikasi antara Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan masyarakat. Persoalan yang lebih mendasar adalah kedudukan masyarakat dalam proses pembentukan hukum. Apakah masyarakat ditempatkan sebagai subjek yang memiliki hak untuk turut menentukan arah kebijakan, atau hanya sebagai pihak yang dipersilakan menyampaikan pendapat selama tidak mengganggu proses pengambilan keputusan yang telah berlangsung di dalam lembaga politik?

Bagi kelas pekerja, pertanyaan tersebut memiliki konsekuensi langsung. Undang-undang ketenagakerjaan mengatur hubungan yang tidak selalu berlangsung di antara pihak-pihak dengan posisi tawar yang setara. Pengusaha memiliki kendali atas modal, investasi, dan keputusan produksi, sedangkan buruh pada umumnya bergantung pada penjualan tenaga kerjanya untuk memenuhi kebutuhan hidup. Dalam hubungan yang timpang tersebut, hukum ketenagakerjaan memiliki peran penting untuk membatasi kekuasaan pemberi kerja, menjamin kepastian hak, serta menyediakan mekanisme penyelesaian perselisihan.

Karena itu, pembentukan regulasi ketenagakerjaan tidak dapat diperlakukan sebagai urusan teknis yang hanya melibatkan pemerintah, DPR, dan para ahli hukum. Buruh merupakan kelompok yang terdampak langsung oleh substansi kebijakan tersebut. Pengalaman mereka mengenai pemutusan hubungan kerja, sistem kerja kontrak, alih daya, upah, keselamatan dan kesehatan kerja, jaminan sosial, serta kebebasan berserikat merupakan pengetahuan sosial yang penting untuk menguji apakah suatu rancangan undang-undang benar-benar menjawab persoalan hubungan industrial atau justru menciptakan masalah baru.

Secara konstitusional, keterlibatan masyarakat dalam pembentukan undang-undang memperoleh landasan antara lain melalui prinsip kedaulatan rakyat, negara hukum, dan hak atas informasi. Dalam kerangka pembentukan peraturan perundang-undangan, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, sebagaimana telah diubah, termasuk melalui Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022, mengatur partisipasi masyarakat dalam Pasal 96. Ketentuan tersebut memberikan hak kepada masyarakat untuk menyampaikan masukan secara lisan dan/atau tertulis dalam setiap tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan. Masyarakat yang dimaksud mencakup orang perseorangan maupun kelompok masyarakat yang terdampak langsung dan/atau mempunyai kepentingan terhadap materi rancangan peraturan perundang-undangan.

Lebih jauh, Pasal 96 mengatur bahwa naskah akademik dan/atau rancangan peraturan perundang-undangan dapat diakses dengan mudah oleh masyarakat untuk memudahkan pemberian masukan. Pembentuk peraturan perundang-undangan juga berkewajiban menginformasikan kepada masyarakat mengenai pembentukan peraturan tersebut, sementara hasil konsultasi publik menjadi bahan pertimbangan dalam perencanaan, penyusunan, dan pembahasan rancangan.

Ketentuan ini menunjukkan bahwa partisipasi tidak dapat dipisahkan dari akses terhadap dokumen. Hak untuk memberikan masukan akan kehilangan sebagian besar maknanya apabila masyarakat tidak memperoleh bahan yang memadai untuk memahami apa yang sedang dirumuskan. Undangan menghadiri rapat, kesempatan berbicara dalam rapat dengar pendapat umum, atau penerimaan surat masukan tidak dengan sendirinya membuktikan bahwa partisipasi telah berlangsung secara bermakna.

Di sinilah prinsip meaningful participation menjadi penting. Dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU-XVIII/2020, Mahkamah menekankan tiga prasyarat partisipasi masyarakat yang bermakna, yaitu hak untuk didengar pendapatnya (right to be heard), hak agar pendapatnya dipertimbangkan (right to be considered), dan hak untuk memperoleh penjelasan atau jawaban atas pendapat yang diberikan (right to be explained).

Ketiga prasyarat tersebut harus dipahami sebagai rangkaian yang saling berkaitan. Hak untuk didengar menyediakan ruang bagi masyarakat untuk menyampaikan pendapat. Hak untuk dipertimbangkan menuntut agar pendapat tersebut tidak berhenti sebagai dokumen administratif, tetapi masuk ke dalam proses penilaian dan pengambilan keputusan. Sementara itu, hak untuk memperoleh penjelasan memungkinkan masyarakat mengetahui bagaimana masukan mereka diperlakukan, termasuk alasan ketika suatu usulan tidak diakomodasi.

Apabila ketiga prasyarat tersebut diterapkan dalam pembahasan RUU Pelindungan Ketenagakerjaan, persoalannya menjadi lebih jelas. Pertama, hak untuk didengar tidak cukup diukur dari berapa banyak serikat buruh atau organisasi masyarakat yang diundang ke DPR. Perlu diperiksa apakah kelompok yang terdampak langsung benar-benar memperoleh kesempatan yang layak untuk menyampaikan pendapat, apakah prosesnya dapat diakses, serta apakah informasi yang diperlukan tersedia sebelum konsultasi dilakukan.

Kedua, hak untuk dipertimbangkan tidak dapat dibuktikan hanya melalui daftar hadir, dokumentasi rapat, atau kumpulan rekomendasi yang diterima oleh sekretariat. Pertanyaan yang harus diajukan adalah apakah masukan buruh benar-benar dinilai dalam proses pembahasan. Apakah keberatan terhadap pasal tertentu menghasilkan perubahan rumusan? Jika tidak menghasilkan perubahan, apakah terdapat pertimbangan substantif yang dapat menjelaskan keputusan tersebut? Tanpa informasi mengenai proses pertimbangan, masyarakat akan kesulitan membedakan antara masukan yang sungguh-sungguh diperiksa dan masukan yang sekadar diterima untuk memenuhi prosedur.

Ketiga, hak untuk memperoleh penjelasan merupakan unsur penting dalam membangun pertanggungjawaban publik. Masyarakat perlu memperoleh informasi yang cukup mengenai hasil konsultasi dan alasan substantif di balik keputusan pembentukan undang-undang. Meski demikian, ketentuan Pasal 96 ayat (8) UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menggunakan rumusan bahwa pembentuk peraturan dapat menjelaskan hasil pembahasan masukan masyarakat. Karena itu, kewajiban untuk memberikan jawaban individual terhadap setiap masukan tidak dapat dinyatakan secara otomatis hanya berdasarkan ketentuan tersebut. Namun, dalam kerangka meaningful participation, keterlacakan masukan, keterbukaan hasil konsultasi, dan penjelasan yang memadai tetap merupakan tolok ukur penting untuk menilai apakah partisipasi benar-benar bermakna.

Masalah keterbukaan rancangan undang-undang dengan demikian tidak dapat dipisahkan dari ketiga prasyarat tersebut. Ketika masyarakat tidak memiliki akses yang memadai terhadap rancangan yang sedang dibahas, kemampuan mereka untuk memberikan pendapat yang terarah menjadi terbatas. Serikat buruh mungkin mengetahui isu yang hendak diatur, tetapi belum tentu mengetahui perubahan rumusan pasal, pilihan norma yang sedang dipertimbangkan, atau kompromi politik yang muncul selama pembahasan. Akibatnya, masyarakat dapat diminta memberikan pendapat tanpa memiliki kesempatan yang setara untuk memeriksa objek yang sedang mereka tanggapi.

Alasan bahwa keterbukaan berpotensi menimbulkan perbedaan persepsi juga perlu diuji secara kritis. Perbedaan persepsi dalam proses legislasi tidak selalu merupakan gangguan yang harus dihindari. Dalam masyarakat demokratis, perbedaan pandangan merupakan konsekuensi wajar dari adanya kepentingan sosial yang beragam. Buruh, pengusaha, pemerintah, akademisi, dan kelompok masyarakat lainnya dapat memiliki penilaian berbeda terhadap satu ketentuan karena mereka menghadapi konsekuensi yang berbeda pula.

Pemenuhan Hak Partisipasi Bermakna bagi Kelas Pekerja

Tujuan partisipasi publik bukan menciptakan keseragaman persepsi sebelum sebuah undang-undang dibentuk. Tujuannya adalah memastikan bahwa perbedaan kepentingan dan penilaian tersebut dapat diketahui, diperdebatkan, serta dipertimbangkan secara terbuka. Jika suatu rancangan memiliki rumusan yang sulit dipahami atau berpotensi menimbulkan tafsir berbeda, solusi demokratisnya adalah menyediakan penjelasan, membuka akses terhadap dokumen, dan memfasilitasi diskusi yang dapat diuji publik. Menutup akses justru berisiko memperbesar ketidakpercayaan karena masyarakat tidak memiliki informasi yang cukup untuk memahami arah pembahasan.

Pernyataan seorang anggota DPR mengenai alasan pembahasan yang tertutup dapat menjadi bahan untuk menilai cara pandang terhadap keterbukaan dan partisipasi publik. Namun, pernyataan tersebut tidak dengan sendirinya membuktikan adanya mens rea, atau niat subjektif untuk melanggar hukum maupun sengaja meniadakan hak masyarakat. Kesimpulan mengenai niat memerlukan bukti dan konteks yang lebih luas, termasuk tindakan konkret, keputusan yang diambil, kewenangan pihak yang bersangkutan, serta hubungan antara pernyataan dan kebijakan pembatasan akses yang benar-benar diterapkan.

Pembedaan ini penting agar kritik terhadap DPR tetap kuat secara hukum dan tidak terjebak pada tuduhan yang melampaui bukti. Fokus utama sebaiknya diarahkan pada tindakan dan prosedur yang dapat diverifikasi: apakah rancangan undang-undang tersedia bagi publik, kapan dokumen tersebut dapat diakses, apakah terdapat perubahan naskah yang tidak diumumkan, apakah kelompok terdampak dilibatkan secara layak, dan bagaimana masukan mereka diperlakukan dalam pembahasan. Bukti-bukti tersebut lebih relevan untuk menguji kepatuhan terhadap prinsip keterbukaan dan partisipasi bermakna daripada mengandalkan dugaan mengenai niat pribadi seorang anggota DPR.

Dalam konteks ini, asas keterbukaan yang tercantum dalam Pasal 5 huruf g UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menjadi penting. Asas tersebut menempatkan keterbukaan sebagai salah satu prinsip yang harus diperhatikan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Keterbukaan bukan berarti seluruh perundingan harus berlangsung tanpa tata tertib atau bahwa setiap proses internal tidak boleh memiliki pengaturan teknis. Namun, pengaturan teknis tidak semestinya digunakan untuk menghilangkan akses publik terhadap materi rancangan dan kesempatan yang bermakna untuk memengaruhi pembentukan norma.

Keterbukaan juga harus dipahami secara substantif, bukan sekadar sebagai publikasi dokumen pada suatu situs. Dokumen harus dapat ditemukan, dibaca, diunduh, dan dikenali status serta tanggal versinya. Masyarakat perlu mengetahui apakah dokumen tersebut merupakan rancangan awal, naskah yang telah mengalami perubahan, atau versi yang sedang dibahas dalam rapat tertentu. Tanpa kepastian mengenai versi dokumen, publik berisiko memberikan masukan terhadap naskah yang sudah tidak lagi menjadi acuan pembahasan.

Dari sudut pandang kelas pekerja, persoalan ini sekaligus menunjukkan bahwa partisipasi formal belum tentu menghapus ketimpangan kekuasaan dalam pembentukan kebijakan. Pengusaha besar dan asosiasi bisnis umumnya memiliki sumber daya untuk menyediakan tenaga ahli, melakukan kajian, menjalin komunikasi kelembagaan, dan mengikuti perkembangan kebijakan secara terus-menerus. Sebaliknya, banyak pekerja dan serikat buruh harus membagi waktu antara perjuangan organisasi, pekerjaan, pendampingan kasus, dan kebutuhan hidup sehari-hari.

Ketimpangan sumber daya tersebut tidak otomatis membuktikan bahwa proses legislasi selalu berpihak kepada pengusaha. Namun, ketimpangan itu menjelaskan mengapa keterbukaan dokumen, waktu konsultasi yang memadai, dan mekanisme pertimbangan yang dapat ditelusuri sangat penting. Ketika akses dibatasi atau informasi terlambat tersedia, kelompok yang sudah memiliki sumber daya lebih besar cenderung lebih siap mengikuti proses, sedangkan pekerja yang terdampak langsung berisiko tertinggal.

Dengan kata lain, persoalan keterbukaan bukan hanya tentang apakah dokumen dapat dibaca oleh semua orang. Persoalannya juga menyangkut apakah semua kelompok memiliki kesempatan yang cukup untuk memahami dokumen dan menyusun tanggapan yang relevan. Dalam konteks hubungan industrial yang secara struktural tidak setara, transparansi merupakan salah satu syarat untuk memperkecil kesenjangan partisipasi, meskipun transparansi saja tentu tidak cukup untuk menghapus ketimpangan tersebut.

Karena itu, kritik terhadap pembahasan RUU Pelindungan Ketenagakerjaan sebaiknya tidak berhenti pada tuntutan agar DPR membuka dokumen. Tuntutan tersebut perlu diperluas menjadi agenda akuntabilitas legislasi. DPR dan pemerintah perlu memastikan bahwa naskah akademik dan rancangan undang-undang dapat diakses secara mudah, perubahan rumusan pasal dapat ditelusuri, jadwal dan mekanisme konsultasi diumumkan secara jelas, serta organisasi yang terdampak langsung memperoleh waktu yang memadai untuk memberikan tanggapan.

Selain itu, masukan publik perlu dikelola dengan cara yang memungkinkan masyarakat menelusuri nasib usulan mereka. Misalnya, DPR dapat menerbitkan matriks masukan yang memuat isu atau pasal yang dikritik, ringkasan usulan masyarakat, status pertimbangannya, serta penjelasan mengenai keputusan yang diambil sejauh informasi tersebut dapat dibuka. Mekanisme seperti ini tidak hanya membantu publik menilai proses pembahasan, tetapi juga mendorong agar partisipasi tidak berhenti sebagai kegiatan seremonial.

Bagi gerakan buruh, agenda tersebut harus diterjemahkan menjadi strategi advokasi yang konkret. Serikat buruh dan organisasi masyarakat sipil dapat membangun dokumentasi bersama mengenai permintaan akses dokumen, jawaban resmi yang diterima, undangan konsultasi, masukan tertulis, perubahan rancangan, dan hasil pembahasan. Dokumentasi tersebut penting untuk membedakan dugaan dari fakta, mengidentifikasi bagian proses yang bermasalah, serta membangun dasar argumentasi yang dapat dipertanggungjawabkan secara publik maupun hukum.

Koalisi advokasi juga perlu menyusun analisis pasal demi pasal yang menghubungkan rumusan rancangan dengan kondisi konkret yang dihadapi pekerja. Kritik tidak cukup disampaikan dalam bentuk penolakan umum terhadap rancangan undang-undang. Setiap keberatan perlu menjelaskan masalah yang hendak diatasi, kelompok yang akan terdampak, konsekuensi dari rumusan yang diusulkan, dan alternatif norma yang lebih melindungi kepentingan pekerja. Dengan cara tersebut, serikat buruh tidak hanya menuntut agar didengar, tetapi juga memperkuat kapasitasnya untuk menguji substansi dan memperjuangkan perubahan kebijakan.

Apabila ditemukan dugaan pelanggaran prosedur pembentukan undang-undang, langkah hukum perlu dipertimbangkan berdasarkan bukti, ketentuan yang relevan, serta tahap proses legislasi yang sedang berlangsung. Pengujian formil terhadap undang-undang yang telah disahkan, misalnya, berbeda dari upaya meminta keterbukaan dokumen atau mengajukan keberatan selama pembahasan masih berjalan. Tidak setiap pembatasan akses secara otomatis menyebabkan suatu undang-undang batal, dan tidak setiap kekurangan konsultasi dengan sendirinya memenuhi seluruh syarat untuk membuktikan cacat formil. Karena itu, strategi hukum harus disusun melalui pemeriksaan yang cermat atas fakta dan standar hukum yang berlaku.

Pada akhirnya, kualitas demokrasi dalam pembentukan undang-undang tidak dapat diukur hanya dari seberapa sering DPR mengundang masyarakat untuk berbicara. Ukuran yang lebih mendasar adalah apakah masyarakat memperoleh informasi yang diperlukan, apakah pendapat mereka sungguh-sungguh masuk dalam proses pertimbangan, dan apakah tersedia penjelasan yang memungkinkan publik menguji keputusan yang diambil. Tanpa itu, partisipasi berisiko berubah menjadi prosedur yang terlihat terbuka, tetapi tetap tertutup terhadap pengaruh masyarakat.

Bagi kelas pekerja, keterbukaan pembahasan RUU Pelindungan Ketenagakerjaan bukan persoalan teknis yang terpisah dari perjuangan atas hak-hak kerja. Keterbukaan menentukan apakah pekerja dapat mengidentifikasi ancaman terhadap haknya sebelum ketentuan disahkan, mengorganisasi tanggapan kolektif, dan memperjuangkan rumusan hukum yang sesuai dengan kebutuhan nyata di tempat kerja. Ketika hukum mengatur kehidupan pekerja, pekerja tidak seharusnya hanya menjadi penerima akibat dari keputusan yang dibuat oleh lembaga politik.

Oleh sebab itu, tuntutan terhadap DPR harus dirumuskan secara jelas: buka akses terhadap naskah akademik dan rancangan undang-undang yang sedang dibahas; umumkan status serta perubahan dokumennya; berikan ruang konsultasi yang layak bagi kelompok terdampak langsung; dan perkuat keterlacakan masukan masyarakat dalam proses pembahasan. Tuntutan tersebut bukan permintaan agar DPR menyetujui seluruh pandangan serikat buruh. Tuntutan itu adalah agar perbedaan pendapat diproses melalui mekanisme yang terbuka, dapat diperiksa, dan dapat dipertanggungjawabkan.

Partisipasi yang bermakna tidak menjamin bahwa setiap usulan buruh akan diterima. Namun, partisipasi yang bermakna menuntut agar buruh tidak sekadar hadir, berbicara, lalu ditinggalkan tanpa kejelasan mengenai bagaimana suaranya diperlakukan. Demokrasi legislasi baru memperoleh makna ketika masyarakat bukan hanya diberi kesempatan untuk menyampaikan pendapat, melainkan juga memiliki akses dan ruang yang nyata untuk memengaruhi proses pembentukan hukum.